2018年5月27日，中共云南省委辦公廳 云南省人民政府辦公廳印發了《云南省農村人居環境整治三年行動實施方案（2018—2020年）》?！秾嵤┓桨浮犯鶕?月23日《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發<農村人居環境整治三年行動方案>的通知》和4月26日在浙江安吉召開的全國改善農村人居環境工作會議精神制定，是云南省繼2016年《云南省進一步提升城鄉人居環境五年行動計劃（2016—2020年）》后，關于提升農村人居環境的又一份重要文件?，F就《實施方案》出臺的背景、意義和主要內容等解讀如下。

一、背景和意義

（一）《實施方案》出臺的背景。2017年4月，習近平總書記在地方調研時，針對農村人居環境“臟亂差”問題作出了專門指示。為貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，黨中央國務院決定在2014年國務院辦公廳《關于改善農村人居環境的指導意見》基礎上，進一步對提升農村人居環境作升級版的部署，《農村人居環境整治三年行動方案》由此應運而生。云南省自2016年實施新一輪城鄉人居環境提升行動以來，城鄉人居環境得到較大改善。但從總體來看，全省城鄉人居環境發展仍不平衡，農村“臟亂差”問題在一些地區還比較突出，與全面建成小康社會的要求和農民群眾的期盼還有較大差距，仍然是經濟社會發展的突出短板。為落實習近平總書記重要指示精神和中央文件要求，省委、省政府結合《五年行動計劃》實施，聚焦云南農村人居環境突出短板，制定了《實施方案》。

（二）三年行動的重要意義。一是三年行動在實施鄉村振興戰略中的地位。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興戰略總要求包括“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?個方面，農村人居環境整治就是實現鄉村生態宜居的重要內容，與其他4個方面息息相關、相輔相成。2017年12月28日，習近平總書記在中央農村工作會議上作出重要講話，對實施農村人居環境整治三年行動方案提出具體要求，并強調要作為實施鄉村振興戰略的階段性成果。習近平總書記的講話，明確了農村人居環境整治三年行動在鄉村振興戰略中的重要地位。4月26日在浙江安吉召開的全國改善農村人居環境工作會議指出，改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的第一場硬仗。二是三年行動在全面建成小康社會中的地位。中央領導在不同場合多次強調，要在全面建成小康社會進程中同步改善農村人居環境，不能一邊農村收入提高了，一邊農村環境仍然臟亂差，決不能把農村的臟亂差帶到小康社會。

二、關于總體要求

（一）關于指導思想

《實施方案》明確要求全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。三年整治行動是習近平總書記高度關注、親自部署的一項重大工作。習近平總書記在2017年11月十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議《行動方案》時，明確要求開展農村人居環境整治三年行動，要統籌城鄉發展，統籌生產生活生態，以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量，整合各種資源，強化各項舉措，加快補齊農村人居環境突出短板，為如期實現全面建成小康社會目標打下堅實基礎。習近平總書記關于農村人居環境整治的重要指示，既是《行動方案》的指導思想也是《實施方案》的指導思想。習近平總書記考察云南重要講話，為云南定位指路，為促進云南農村人居環境改善和實現跨越發展也具有重要的指導意義。

(二)關于基本原則

第一條：規劃先行、統籌實施。規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。強調必須確保規劃的適用性和權威性，統籌兼顧保護和整治。

第二條：問題導向、分類整治。堅持問題導向，是解決發展不平衡不充分問題的科學方法論。把好脈、抓好藥，才能治好病。必須針對問題對癥下藥，不搞一刀切，防止一哄而上和生搬硬套，杜絕形象工程、政績工程。

第三條：因地制宜、示范先行。重點是各地根據本地地理、民俗、經濟水平和農民期盼，做好分類，找準定位，確定整治目標任務，堅持先易后難、先點后面，合理安排整治任務和建設時序。通過試點示范引領，總結出可復制可推廣的經驗，點面結合帶動整體提升。

第四條：村民主體、建管并重。一是依靠誰的問題。要把政府、村集體、村民共謀、共建、共管、共評、共享的機制貫穿農村人居環境整治全過程。政府主要是組織，派遣規劃、建筑、景觀等方面的人才下鄉提供技術支持，督促和指導村兩委將農民群眾發動起來，通過決策公開、過程公開、財務公開等做法，在規劃、建設、運行管理等各個環節，始終讓農民群眾深度參與。政府不能大包大攬，以免造成“政府干、農民看”的局面。二是長效機制的問題。以前不少農村建設項目“重建輕管”的現象十分突出，造成一些項目建成后難以正常運行或閑置、損毀。這次三年整治行動強調堅持先建機制、后建工程，并切實在資金、隊伍、管理等方面有安排，堅決避免建成后無人管、無力管的問題。同時，鼓勵逐步探索專業化、社會化的運行管理方式，推進投融資體制機制和建設管護機制創新，確保各類設施建成并長期穩定運行。

第五條：落實責任、形成合力。明確三年整治行動是州市縣區黨委和政府的責任，省級政府負總責，縣級政府是責任主體并對實施效果負責。加強統籌協調，加大各級財政投入力度，強化監督考核激勵，建立上下聯動、部門協作、高效有力的工作推進機制。

(三)關于行動目標

立足基本省情，按照省委、省政府堅持走跨越式發展道路的戰略安排，既盡力而為又量力而行，努力打造綠色能源、綠色食品、健康生活目的地“三張牌”。為推動我省“十三五”時期旅游發展戰略調整，加快旅游供給側結構性改革，助推發展全域旅游，提出按照“旅游特色型、美麗宜居型、提升改善型、自然山水型、基本整潔型”五種類型村莊，以干凈整潔有序的總要求，注重保護，留住鄉愁，分步分類實施推進農村人居環境整治，并明確了2018--2020年3年目標和各年度工作任務。

三、關于六項重點任務

《實施方案》共確定了六項重點任務，分別是加強村莊規劃編制與實施管理、推進農村生活垃圾治理、深入推進農村生活污水治理、推進農村廁所革命、提升村容村貌、建立完善長效管護機制，這既是對標落實中央《行動方案》要求，也是結合云南《五年行動計劃》實施，認清自身農村人居環境發展階段作出的科學安排。

（一）加強村莊規劃編制與實施管理。從編制方法、機制建立、落實主體責任等方面提出要求。尤其對規劃法制化建設和規劃監管作出強調，對執法和違法查處提出了更為嚴格的工作要求。

(二) 全面推進農村生活垃圾治理。根據云南實際，提出多種垃圾處理模式，對垃圾收運處理等各個環節提出設施配置要求。根據各地不同的自然條件和處理能力，從源頭分類減量和末端無害化資源化處理等方面，針對性提出不同的處理要求。強調機制建立和日常保潔的重要性，重視村民的主體作用。

(三)深入推進農村生活污水治理。根據農村不同區位條件、村莊人口聚集程度、污水產生規模，提出多種建設模式和處理工藝。倡導有條件的地區城鄉一體治理，積極推廣先進污水處理技術，鼓勵采用生態處理工藝。結合河長制、湖長制開展農村污水治理管理，提出逐步消除農村黑臭水體。對九大高原湖泊、飲用水水源地周邊等重點敏感區域，提出了優先治理要求。

（四）大力推進農村廁所革命。提出在鄉（鎮）鎮區和行政村村委會所在地公廁建設全覆蓋的基礎上，消除旱廁，改造建設水沖式廁所。結合云南發展全域旅游的要求，推進旅游村寨等旅游廁所改造建設。提出推進農村無害化衛生戶廁改造建設目標，推廣水沖式衛生廁所改造模式，提出同步實施廁所糞污治理和“人畜分離、廚衛入戶”的要求。

（五）著力提升村容村貌。結合《五年行動計劃》中村莊“七改三清”的內容，對農村“改路、改水、改電”提出進一步要求。強調加大對村莊公共空間、庭院環境和各類架空管線，私搭亂建、亂堆亂放的整治力度。提出加大傳統村落民居和歷史文化名鎮名村保護力度，加強歷史建（構）筑物及古樹名木保護和管理。對創建園林鄉鎮和綠色村莊，加強自然生態環境修復提出了要求。

（六）建立完善建設和管護機制。主要任務有7方面。一是建立有制度、有標準、有隊伍、有經費、有督查的“5有”長效機制。這將作為中央部門督導評估三年行動的一項重要內容。各州市縣區要提出落實“5有”要求的具體工作措施，包括明確運行資金來源、穩定運行隊伍、建立日常管理制度等方面。二是建立城鄉垃圾污水“統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理”的模式。目前農村生活垃圾污水治理項目基本采取這一模式。三是推行環境治理依效付費制度。這是財政部門對PPP項目入庫提出的一個前提條件，主要是在農村生活垃圾和污水處理項目中，執行依據治理效果支付運行服務費的機制。四是探索建立農村垃圾污水處理農戶付費制度。發改等部門將研究制定農村生活垃圾和污水處理方面的價格政策。五是支持村級組織和農村工匠帶頭人承接村內小型整治項目。六是組織開展專業化培訓。七是簡化整治項目審批和招投標程序。

四、關于發揮村民主體作用

這主要是講運用自治和德治手段動員村民的做法，重點在三方面：一是發揮好基層組織的帶頭作用和運用好“一事一議”民主決策機制。需要指出的是，《實施方案》提出了鼓勵村集體經濟組織盤活經管性建設用地、空閑農房和宅基地多渠道籌集整治資金，各地可結合實際探索。二是開展文明創建活動。提高村民參與的積極性和主動性，提升農村文明素質和文明程度。三是完善村規民約?，F在很多地方村規民約確定的內容比較空泛，不具備操作性，村民接受程度不高。下一步，各州市要指導村兩委制定或修訂村民普遍認可并容易推行的村規民約，在農村人居環境整治方面，重要的是明確村民負責維持房前屋后環境整潔、繳納保潔費、投工投勞等方面的具體責任和義務，每一條均要可落地、可實施。此外，要著力提高村民文明健康意識。

五、關于強化政策支持

（一）加大政府投入?？偟膩碚f，要在積極爭取中央補助資金的同時，建立省、州（市）和縣（市、區）三級政府共同投入的機制?？蓮闹攸c用好以下政策來考慮：一是統籌整合相關涉農資金。國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見(國發〔2017〕54號)明確規定，中央涉農資金在建立大專項的基礎上，實行“大專項+任務清單”管理模式。有關部門根據各項涉農資金應當保障的政策內容設立任務清單，任務清單區分約束性任務和指導性任務，給予地方不同的整合權限，實施差別化管理，允許地方在完成約束性任務的前提下，在同一大專項內調劑使用資金。二是發行政府債券。以往多用于脫貧攻堅、保障性住房建設等重大公益性類項目，很少用于農村人居環境整治項目，這次是中央特地開了一個口子。三是創新土地支持政策。城鄉建設用地增減掛鉤所獲土地增值收益和村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標收益要按相關規定用于支持農業農村發展和改善農民生活條件。這兩個政策的指向十分明確，要研究出臺相應的具體操作辦法，讓農村土地增值的收益切實返還于農村人居環境整治。

（二）明確補助標準。省級對村莊規劃編制、達到驗收標準的無害化衛生戶廁改造建設，農村生活垃圾、鄉（鎮）鎮區生活垃圾污水處理設施和公廁建設，明確了省級補助標準。

（三）加大金融支持力度。在間接融資手段方面，主要是兩個途徑：一是抵押補充貸款。以前主要用于棚戶區改造和保障性住房建設，現在也可以用于農村人居環境整治。二是商業銀行貸款。鼓勵商業銀行擴大貸款投放，支持農村人居環境整治。在直接融資手段方面，主要是開展債權和股權融資，這是針對有盈利能力的項目而言的，現在各地有不少農村污水和垃圾處理的PPP項目就采取了這種形式。

（四）調動社會力量積極參與。一是推廣PPP模式。2017年以來,財政部進一步規范了PPP項目的實施，對于不屬于公共服務領域,涉及國家安全和重大公共利益項目，只建設不運營的項目均不予采用PPP模式，但農村垃圾和污水處理項目可采用PPP模式?？紤]到農村垃圾污水處理項目規模小且分散，鼓勵采取整縣打包或者城鄉一體的模式，以增加項目吸引力。二是對在農村地區開展鄉村旅游、特色產業等發展類項目，要明確同步開展農村人居環境整治。不能企業發展了、村民致富了，但環境面貌依然落后。三是制定稅收優惠、榮譽獎勵等方面的激勵政策。動員機關、企事業單位和個人捐資捐物或結對幫扶，鼓勵新鄉賢回鄉參與整治。

（五）強化技術和人才支撐。農村人居環境整治工作技術性比較強，基層普遍反映缺乏技術指導。針對這種情況，省住房城鄉建設廳已經編制印發《云南省農村人居環境整治技術導則》《云南省農村廁所改造建設技術指南》等技術指導文件，并會同省委農辦培訓各州（市）有關部門。各州（市）要用好整治導則和指南，開展覆蓋到鄉村的培訓工作，也可編制適合本地實際的技術指導文件。此外，要制定支持政策,動員規劃師、建筑師、工程師等方面的技術力量下鄉，建立駐村指導制度。

六、關于扎實有序推進

《實施方案》明確了三步走的實施步驟。

第一步：細化實施方案。各州（市）在摸清底數、總結經驗的基礎上，按照本方案制定具體實施辦法，縣（市、區）制定具體的實施細則，明確分年度實施計劃、責任部門、資金籌措、村民參與機制等內容，并按要求時限上報備核。

第二步：開展示范推廣。開展農村人居環境整治試點，探索出成熟的技術方法、體制機制方面的經驗，也可以就某個需要重點突破的領域，如垃圾治理、衛生廁所改造、污水治理示范。

第三步：穩步推進整治工作。在探索出成熟經驗后，各地要在2019、2020年全面鋪開,確保2020年完成各項任務目標。有條件的地區可根據財力和工作實際，擴展治理領域，加快整治進度，提升治理水平。

七、關于強化保障措施

（一）加強組織領導。將建立“中央部署、省負總責、州市縣抓落實”的工作機制。省委、省政府對全省農村人居環境整治工作負總責，明確牽頭責任部門和實施主體，提供組織和政策保障，做好監督考核。州（市）黨委和政府要做好組織推動、上下銜接、域內協調和督促檢查等工作。強化縣級黨委和政府主體責任，做好項目落地、資金使用、推進實施等工作，對實施效果負責。

（二）建立督查檢查考核驗收工作機制。第一，健全完善督查、部門聯動、宣傳、培訓等工作機制。一是把農村人居環境整治各項重點工作納入各級政府目標責任考核范圍，二是把考核結果作為各級干部政績考核的重要內容。三是縣鄉兩級要簽訂責任狀。第二，制定考核驗收標準和辦法。對“旅游特色型、美麗宜居型、提升改善型、自然山水型、基本整潔型”五種類型村莊，制定不同的考核驗收辦法，分別由省市縣組織考核驗收。省級各牽頭部門根據本方案制定相應配套政策，定期組織督導評估，評估結果報省農村人居環境整治領導小組辦公室。辦公室定期向領導小組報告，通報州（市）黨委和政府，并以適當方式向社會公布。強化激勵機制，督查評估驗收結果與省級支持資金掛鉤。

（三）完善治理標準和法治保障。建立完善農村生活垃圾、污水治理技術、施工建設、運行維護等標準規范。各地區要區分排水方式、排放去向等，分類制定農村生活污水治理排放標準。研究推進農村人居環境建設地方立法工作，明確農村人居環境改善基本要求、政府責任和村民義務。鼓勵各地區結合實際，制定農村生活垃圾治理、鄉村清潔等方面的地方性法規、規章和規范性文件。

（四）營造良好范圍。主要是通過評選活動、新聞媒體和新媒體等方式，動員最廣大農民群眾積極參與整治工作，動員最廣泛的社會力量關心支持這項工作，努力營造全社會關心支持農村人居環境整治的良好氛圍。